地方政府債務(wù)問題研究與應(yīng)對策略
吳—俊—杰
東方銅牛網(wǎng)
一、引言
20世紀90年代西方政府債務(wù)管理理論得到較大發(fā)展，提出“政府隱性債務(wù)”概念（哈維・羅森，1992年提出存在隱性債務(wù)），并將財務(wù)管理理論運用到政府債務(wù)管理上。關(guān)于政府債務(wù)結(jié)構(gòu)與風險問題，最具有代表性的研究是世界銀行高級經(jīng)濟學家Hana Polackova Brixi（1998）提出的財政風險矩陣。在矩陣中，他提出“顯性”和“隱性”或有負債概念，一定程度上揭示了政府承擔負債的不同類型，為判斷、分析和評估地方政府債務(wù)風險構(gòu)建了清晰框架。Coen Kruger（1998）提出通過維持良好的宏觀環(huán)境；提高財政透明度；建立流動、高效的金融市場等措施以防范地方政府或有負債。債務(wù)預警方面，Ma Jun（2003）通過對美國、巴西的地方政府債務(wù)管理的規(guī)定以及哥倫比亞的“交通信號燈”系統(tǒng)進行案例分析，為一個假想的發(fā)展中國家設(shè)計了一套地方債務(wù)風險預警體系。Wales（2006）、Smith和Charle（2008）以美國弗吉尼亞的Fairfax省為例，介紹了運用計算機系統(tǒng)構(gòu)建地方政府債務(wù)風險仿真預警系統(tǒng)的方法。國外風險預警機制與我國國情差距較大，不做評述。
近年來的歐盟國家債務(wù)危機和全球經(jīng)濟的持續(xù)低迷引起了專家學者對我國地方政府性債務(wù)問題的普遍關(guān)注。國內(nèi)學者對政府債務(wù)的研究以1994年“分稅制”的實施為界限劃分為兩個階段，此前“政府債務(wù)”、“公債”、“國債”這些定義并沒有嚴格區(qū)分，更沒有“地方政府債務(wù)”的概念。分稅制的實施使得中央與地方的預算之間、債務(wù)之間的區(qū)別越來越明顯，地方政府債務(wù)與中央政府債務(wù)也被學者分開來研究。（東方銅牛網(wǎng)）當然，在2007年美國次貸危機爆發(fā)前，國內(nèi)學者們的研究還是集中在中央政府債務(wù)方面，此后，隨著中央包括“4萬億”經(jīng)濟刺激計劃的積極財政政策和貨幣政策的實施，地方政府投融資平臺債務(wù)問題等引發(fā)了國內(nèi)學者對地方政府債務(wù)風險及其管理問題的廣泛關(guān)注，相關(guān)研究成果也超出了對中央政府債務(wù)研究的數(shù)量。
二、研究綜述
綜觀學者們2007年以來對地方政府性債務(wù)的研究主要集中在以下幾方面：
（一）宏觀角度的分析。從宏觀角度對我國“十二五”時期的地方政府性債務(wù)及影響因素進行的分析，如：以劉尚希、趙全厚等組成的課題組（2012）從地方政府存量債務(wù)、公共投資的資金需求、地方政府投資能力、中央與地方事權(quán)與財力匹配格局以及政府與市場公共投資邊界調(diào)整等因素對我國“十二五”時期的地方政府性債務(wù)進行的壓力測試；馮進路、劉勇（2012）借鑒國際上關(guān)于地方政府債務(wù)風險評價指標和控制標準對我國地方政府當前及“十二五”時期的債務(wù)風險問題進行的指標估算；楊志安等（2012）以遼寧省為例對影響地方政府債務(wù)規(guī)模的因素進行的實證分析。這些研究一般指出“十二五”時期我國地方政府性債務(wù)風險雖然總體可控，但形勢不容樂觀，并從制度建設(shè)、體制機制和政策管理等方面給出政策建議。
（二）地方政府債務(wù)管理的借鑒。對地方政府債務(wù)管理的探討，主要是對國外經(jīng)驗的借鑒，如：彭潤中、趙敏（2009）對發(fā)展中國家，如印度、哥倫比亞、巴西地方債務(wù)市場監(jiān)管經(jīng)驗的介紹；財政部預算司考察團（2008）在對美國、加拿大州（省）地方政府債務(wù)考察基礎(chǔ)上，對兩國地方政府債券發(fā)行情況、風險控制等方面進行的經(jīng)驗總結(jié)和啟示；張淑霞等（2012）對日本、巴西政府對地方債務(wù)的管理借鑒；馬廣軍（2012）基于國家審計的視角對美、日、法三國在地方政府性債務(wù)風險防范方面的探討；另外，實務(wù)工作者如王玉建（2012）對地方債務(wù)的規(guī)范管理進行的制度設(shè)計也較有特色。這些研究一般能根據(jù)其他國家的經(jīng)驗對我國的地方政府性債務(wù)管理提出建設(shè)性意見。
（三）地方政府債務(wù)風險的研究。此方面的研究成果最為豐富。其中財政部科學研究所的研究最具代表性，其研究報告《我國地方政府債務(wù)風險和對策（2010）》，在對我國地方債務(wù)規(guī)模與構(gòu)成、債務(wù)來源與用途等地方債基本情況進行論述的基礎(chǔ)上，借鑒美、日、韓等國經(jīng)驗，全面具體地提出了化解地方債務(wù)、預防財政風險的政策建議。伏潤民、王衛(wèi)昆、繆小林（2008）對我國地方政府債務(wù)風險與可持續(xù)性規(guī)模進行探討。黃國橋、徐永勝（2011）從財政安全的視角，通過分析我國地方政府性債務(wù)的生成機理，揭示深層次的體制原因，提出多策并舉、標本兼治的政策建議。另外，巴曙松（2010），謝清河（2010），何楊、滿燕云（2012）等均以地方政府投融資平臺風險為研究對象，通過理論分析風險產(chǎn)生的原因，提出相應(yīng)政策建議。唐洋軍（2011）從財政分權(quán)的角度比較了中國和美、日、歐等發(fā)達經(jīng)濟體財權(quán)和事權(quán)的匹配度問題，認為僅從金融機構(gòu)防范化解信貸風險的角度入手無法從根本上解決融資平臺的問題。劉艷華、洪功翔（2011）全面梳理了地方政府融資平臺建設(shè)的理論基礎(chǔ)，通過文獻梳理，進一步指出公私合作制是實現(xiàn)地方政府融資平臺建設(shè)的有效機制。
關(guān)于地方政府債務(wù)風險實證方面的研究多是對地方政府債務(wù)風險預警的研究。（1）地方政府債務(wù)風險預警指標。劉星等（2005）采用政府債務(wù)指數(shù)反映地方政府債務(wù)綜合風險，并通過一些輔助性指標測算政府債務(wù)危機發(fā)生的概率。裴育、歐陽華生（2007）從財政收入風險、支出風險、赤字風險和債務(wù)風險幾個方面，將地方政府債務(wù)風險預警指標劃分為短期償債能力和長期償債能力兩大類指標。謝虹（2007）從直接債務(wù)與間接債務(wù)的角度選取了12個指標，運用模糊綜合評價法對地方債務(wù)風險進行了預警。孫芳城、李松濤（2010）基于內(nèi)部控制視角設(shè)定的地方政府或有債務(wù)風險預警指標。石亞琴（2011）基于審計免疫系統(tǒng)理論構(gòu)建的地方政府債務(wù)風險審計預警指標體系。李昊、遲國泰（2011）基于“公共資源+財政收入=支付義務(wù)+償債義務(wù)”這一平衡理念出發(fā)，從“存量”、“流量”兩角度確定的預警指標。馮進路、劉勇（2012）借鑒國際上關(guān)于地方政府債務(wù)風險評價指標和控制標準對我國地方政府當前及“十二五”時期的債務(wù)風險問題進行的指標估算。（2）地方政府債務(wù)風險預警模型。財政部預算司（2008）對國外地方政府債務(wù)規(guī)模控制的指標及美國俄亥俄州、哥倫比亞州風險預警模型經(jīng)驗的借鑒。趙曄、楊志安（2009）采用多變量判別分析模型和人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)方法對地方政府債務(wù)進行的預警分析。李昊、遲國泰（2011）利用Fisher判別分析法建立了靜態(tài)視角下適用于小樣本量的地方政府債務(wù)風險預警模型；同時利用多層感知器神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)建立了靜態(tài)視角下適用于大樣本量的地方政府債務(wù)風險預警模型。洪源、劉興琳（2012）構(gòu)建出基于粗糙集-BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)集成的地方政府債務(wù)風險非線性仿真預警系統(tǒng)。（3）地方政府債務(wù)預警監(jiān)測。劉星、岳中志、劉誼（2005）通過其建立的地方政府債務(wù)風險預警模型對重慶市政府債務(wù)的預警監(jiān)測。伏潤民、繆小林、王衛(wèi)昆（2008）在西部129個縣（市、區(qū)）的債務(wù)樣本數(shù)據(jù)資料的基礎(chǔ)上，利用Q型聚類分析和因子分析對樣本地方政府債務(wù)風險進行判斷和評價。謝征、陳光炎（2012）建立了基于灰色關(guān)聯(lián)理論―BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)算法集成的我國地方政府債務(wù)風險指數(shù)預警模型。同時選用我國西部、中部、東部地區(qū)在2007-2009年期間的27個樣本數(shù)據(jù)，運用該方法對已有地方政府債務(wù)風險進行了監(jiān)測。 （四）從不同學科角度對地方政府性債務(wù)的研究。此方面的研究包括：于凌云（2008）、史朝陽（2012）從經(jīng)濟增長的視角對地方政府債務(wù)風險的化解機制的研究；孫芳城、李松濤（2010）從內(nèi)部控制視角對地方政府債務(wù)管理的探討；從審計角度對地方政府性債務(wù)進行研究主要始于2010年后，審計署2011年審計報告披露截至2010年我國地方政府債務(wù)余額超10萬億元的“家底”摸清后，總負債規(guī)模近7.4萬億元的地方政府融資平臺引起更多關(guān)注，張龍平（2010）指出“對地方政府融資平臺進行規(guī)范，政府審計機關(guān)不能缺位”。同時“社會審計應(yīng)從程序性審計變?yōu)閷嵸|(zhì)性審計”。石亞琴（2011）基于審計免疫系統(tǒng)理論構(gòu)建的地方政府債務(wù)風險審計預警指標體系。李玲、盧紅柱、牟遙（2011）在對我國地方政府舉債的歷史作用、地方政府債務(wù)管理存在的問題、問題的主要成因進行分析的基礎(chǔ)上，對地方政府性債務(wù)問題進行的審計思考。袁潔、夏飛（2012）基于審計的視角提出加強地方政府性債務(wù)管理的對策建議。
三、政策建議
綜合國內(nèi)學者的研究，我們可分別從以下三個層面歸結(jié)各方學者提出的解決地方政府性債務(wù)問題的對策：
（一）中央政府層面。緩解地方政府性債務(wù)風險壓力，中央政府需從以下幾方面入手：（1）政策環(huán)境方面。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，保持合理增長速度，為緩解地方政府性債務(wù)風險壓力提供良好外部條件。應(yīng)根據(jù)物價形勢的變化情況，適時調(diào)整相關(guān)調(diào)控政策，尤其是貨幣信貸政策，在物價出現(xiàn)向下趨勢的情況下，要適度放松銀根，為地方政府的公共投資提供較為寬松的政策環(huán)境。（2）體制機制方面。首先加快政府職能轉(zhuǎn)變，進一步明確政府與市場邊界。把政府由“全能型”轉(zhuǎn)為“服務(wù)型”，進一步“簡政放權(quán)于市場”，將政府有限的能力放到其應(yīng)盡和可盡職責上；降低民間資本進入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資的門檻，鼓勵民營資本進入公共事業(yè)領(lǐng)域，從源頭降低地方政府性債務(wù)風險壓力。應(yīng)借鑒發(fā)達國家在公共項目融資方面的經(jīng)驗，為地方政府融資開辟多元化的渠道。其次深化財政體制改革，建立轄區(qū)財政責任制度，建立中央與地方債務(wù)風險合理分擔機制，整體提高政府應(yīng)對債務(wù)風險壓力的能力。應(yīng)合理確定事權(quán)與財權(quán)，完善分稅制財政管理體制；應(yīng)完善政府轉(zhuǎn)移支付制度，加大對綜合信用評級較低的地方政府的轉(zhuǎn)移支付力度；逐步取消稅收返還。（3）債務(wù)管理方面。將地方政府性債務(wù)管理納入國家債務(wù)管理范疇，強化管理。由于發(fā)展中國家獨特的政治與經(jīng)濟特征，中央政府在地方債務(wù)管理的事前和事后管理框架中應(yīng)該發(fā)揮不同的作用。在事前監(jiān)管時，中央政府必須加強對地方政府債務(wù)管理。具體的：設(shè)立全國性的政府性債務(wù)管理專門機構(gòu)；構(gòu)建以財政為樞紐的政府投融資預算約束機制；地方債務(wù)風險化解應(yīng)遵循預算原則。應(yīng)將債務(wù)融資收入納入財政預算統(tǒng)一管理，政府公共預算應(yīng)該是一般收支預算與債務(wù)預算的有機結(jié)合。同時，對地方政府債務(wù)大多實行硬預算約束，以防止其過度負債，同時防范地方隱性債務(wù)的顯性化。（4）制度建設(shè)方面。實行全口徑預算管理；逐步推行中期預算管理；改革政府會計制度：完善政府財務(wù)報告制度，建立高效透明的信息披露機制，以提高財政透明度。加快房地產(chǎn)稅改革，開征以評估價值為計稅依據(jù)、普遍征收的房地產(chǎn)稅。降低地方政府對土地出讓收入的依賴，為地方政府增加穩(wěn)定的財政收入來源。
（二）地方政府層面。地方政府需從以下幾方面入手：（1）地方政府應(yīng)嚴格遵循“適度舉債，加強管理，規(guī)避風險”的原則，建立地方政府性債務(wù)全過程動態(tài)監(jiān)管體系。同時完善地方政府債務(wù)管理制度，包括：地方政府的融資制度、地方政府債務(wù)的借用機制、償還機制等。規(guī)范地方政府融資中的土地抵押擔保行為，避免作為地方融資平臺資產(chǎn)和抵押擔保物的土地價值被高估。（2）有效構(gòu)建地方政府性債務(wù)風險預警和防范機制。具體的：建立適合我國國情的債務(wù)規(guī)模控制和風險預警機制；逐步構(gòu)建地方政府債務(wù)融資合理空間的評估體系；加快建立償債基金制度：建立地方債償債機制，地方財政部門應(yīng)通過年度預算安排、財政結(jié)余調(diào)劑以及債務(wù)投資收益的一定比例的劃轉(zhuǎn)等途徑，建立地方債償債基金，專門用于各種地方債務(wù)的償還；構(gòu)建系統(tǒng)化的政府性債務(wù)風險監(jiān)管框架和責任機制：目前的多頭借債導致舉債行為不規(guī)范，監(jiān)督困難，應(yīng)將所有債務(wù)歸口財政部門管理，地方政府舉債必須經(jīng)過財政部門審核，納入財政部門的債務(wù)專項預算，接受地方人大的監(jiān)督。（3）逐步建立規(guī)范的公債制度，實現(xiàn)地方政府一級財權(quán)，一級債權(quán)。從國際經(jīng)驗看，無論是聯(lián)邦制還是單一制國家，允許地方政府舉債是世界各國的普遍做法，也是一個全球性的必然趨勢。這意味著要對現(xiàn)行法律框架進行深層次的改革，并建立相應(yīng)的監(jiān)督、制約和風險防范機制。具體的：首先需要全面編制地方政府的資產(chǎn)負債表；其次需要硬化地方政府的預算約束。改革“任期內(nèi)負責制”等不科學的官員考核機制，完善地方官員考核制度。同時，建立嚴格規(guī)范的債務(wù)投資決策責任制。再次，健全地方民主監(jiān)督，強化地方政府向當?shù)丶{稅人和債券投資人負責的意識，債務(wù)融資項目要充分聽取公眾的意見。（4）提高地方政府債務(wù)透明度，完善地方政府債務(wù)信息披露制度。一方面，對政府收支狀況、赤字狀況和債務(wù)狀況等方面可以更全面、更詳細、更及時地向社會公眾披露，減少信息不對稱帶來的誤解和不信任。另一方面，地方政府債務(wù)風險預警方面，預警信息取得困難，也要求加強地方政府信息系統(tǒng)構(gòu)建與信息披露制度建設(shè)。應(yīng)充分考慮我國地方政府財政風險預警的信息需求，強制地方政府公開披露債務(wù)信息，力求建立一套政府財務(wù)報告制度，以確保信息的充分性、及時性、可靠性。
（三）地方政府融資平臺層面。對地方政府融資平臺，一是明確角色定位。建立和完善平臺法人治理結(jié)構(gòu)。分別設(shè)立以政府融資目的為主的“平臺”載體和市場化企業(yè)兩類。二是增強投融資平臺公司的風險意識，探索建立比較完備的風險防控體系。重點監(jiān)測企業(yè)長短期債務(wù)比例、收益項目與非收益項目的比例、土地出讓金收益占還款比例等指標，防止過度融資。三是拓寬平臺融資渠道，構(gòu)建多元化籌資融資格局。強化平臺公司融資配套機制建設(shè)：加快社會信用體系建設(shè)，充分發(fā)揮銀行信貸征信系統(tǒng)的作用，實現(xiàn)各融資平臺銀企信息的互動與共享。加強商業(yè)銀行間的溝通和合作，防止對平臺公司的盲目多頭授信或過度授信。四是建立償債保障機制。建立專門的償債基金，將全部的債務(wù)資金投資收益，以及土地出讓收益、經(jīng)營性項目收益、國有資產(chǎn)收益、政府性基金等收入按比例納入基金，并在每年年初預算時從地方的經(jīng)常性收入中按一定比例安排地方債務(wù)還本付息缺口。
總結(jié)
通過歸結(jié)國內(nèi)學者近年來的研究，我們認為對地方政府性債務(wù)的管理不僅是財政部門的職責，審計部門、銀監(jiān)會、地方人大應(yīng)充分發(fā)揮各自的監(jiān)督優(yōu)勢。應(yīng)建立審計部門、人民銀行、銀監(jiān)局、證監(jiān)局、財政部及其派駐各地的監(jiān)督機構(gòu)“五位一體”的監(jiān)管體系，聯(lián)手加強對地方政府舉債行為的監(jiān)管。其次，強化預警系統(tǒng)，把風險控制在事前。不僅地方政府層面需要建立債務(wù)風險預警系統(tǒng)，通過有效的債務(wù)風險預警模型監(jiān)控本級政府債務(wù)規(guī)模和風險。微觀層面，地方政府融資平臺也應(yīng)通過有息債務(wù)占GDP的比重、有息債務(wù)占一般預算收入的比重等指標監(jiān)測自身債務(wù)。最后，加強對地方政府性債務(wù)風險中的責任人的制約。可以從審計角度，在經(jīng)濟責任審計中充分關(guān)注債務(wù)籌集、使用、償還和績效等指標，關(guān)注地方政府舉債行為的真實、合法、效益情況，把經(jīng)濟責任審計與地方政府性債務(wù)風險控制聯(lián)系起來，強化問責機制。